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Conclusiones extraídas de experiencias de otras catástrofes naturales, útiles para la respuesta ante el terremoto de Haití
François Grünewald

El presente artículo expone las principales conclusiones extraídas de evaluaciones realizadas por Groupe URD de la respuesta ante catástrofes naturales que, desde el huracán Mitch en 1998 hasta el tsunami de 2004 y los terremotos de Yogyakarta en 2006 y de Haití en 2010, afectan a comunidades que a menudo son ya muy vulnerables.

  • CONCLUSIÓN 1: DIAGNÓSTICOS INADECUADOS

Los diagnósticos incompletos, inadecuados, sesgados porque se piensa desde el principio que se sabe lo que hay que hacer, resultan extremadamente frecuentes. A ello le encontramos una explicación doble: falta de tiempo (en los casos de catástrofes naturales, hay que actuar rápidamente y, a veces, abandonar la base en tan sólo unas horas) y de medios (los proveedores de fondos raramente financian las misiones de exploración). No obstante, las situaciones de extrema urgencia, en las que realmente no hay más que un tiempo muy restringido para el diagnóstico, son escasas y no duran más que unos días. Pero incluso en esas situaciones extremas, el análisis de las restricciones constituye un principio fundamental, raramente puesto en aplicación de forma conveniente. El riesgo de implicarse precipitadamente en respuestas que no son adecuadas desde el punto de vista técnico o cultural resulta entonces muy alto, y las consecuencias de tales errores serán considerables.

  • CONCLUSIÓN 2: PROGRAMAS ESTÁNDAR PARA REALIDADES COMPLEJAS

El paso del diagnóstico a la concepción no siempre es coherente. Con frecuencia nos percatamos de que incluso sobre la base de un diagnóstico bien realizado y diferenciado, existe una tendencia a reproducir programas considerados estándar. Podemos dar varias razones de dicho fenómeno: la competitividad de la ONG, la presión del tiempo o la experiencia de los equipos.
Esta problemática es especialmente aguda en el sector del hábitat. A menudo, se concibe la gestión de estos programas de forma análoga a los programas de socorro (distribución de lonas y chapas) y, más tarde, como una simple actividad de construcción de casas, mientras que, en la mayoría de los casos, se subestiman las implicaciones socioculturales (el hábitat es una construcción socio-económica más que un simple ejercicio de construcción de casas) y políticas (gestión de los bienes raíces, gestión de los servicios, especialmente los de suministro de agua y alcantarillado, planes de ordenación). Las organizaciones humanitarias cuentan, en efecto, con pocas competencias y experiencia en cuestiones urbanas.

  • CONCLUSIÓN 3: UN ELEVADO TURN-OVER ENTRE LOS EQUIPOS

En las situaciones de crisis aguda, el análisis de los flujos de personal demuestra la existencia de un alto turn-over. Primero llega la primera ola (esencialmente socorristas), no se queda más que unos días o semanas, y se va una vez acaba la tarea de socorro. A continuación, el ritmo de rotación disminuye mucho pero, desgraciadamente, se mantiene demasiado alto. En esas condiciones, resulta demasiado difícil mantener una continuidad en la memoria de la acción y construir y conservar un clima de confianza con la población y los actores locales. Relacionada con esta rápida rotación de los equipos, también hay una fuerte tendencia de los programas a la falta de lógica interna, con situaciones en las que cada nuevo staff quiere « dejar su huella personal ».

  • CONCLUSIÓN 4: LAS RELACIONES ENTRE ACTORES Y DONANTES PÚBLICOS Y PRIVADOS

La mayoría de organizaciones que trabajan en el terreno se quejan de la presión ejercida por los proveedores de fondos institucionales: cada vez hay que redactar más informes, el formato de los cuales es diferente en cada ocasión, se imponen modalidades de acción, los plazos son demasiado cortos, etc. Aunque estas presiones pueden representar en ciertos casos justificaciones para camuflar ciertas insuficiencias de los actores, la fuerte movilización de fondos privados permite, en efecto, afectar fondos más rápidamente y con mayor flexibilidad durante las fases de emergencia. Por el contrario, dicha forma de actuar conlleva una posible pérdida de « responsabilización », ya que los mecanismos de rendición de cuentas y de evaluación sobre la utilización de donaciones individuales son menos sistemáticos.

  • CONCLUSIÓN 5: INSUFICIENCIA DE LA VICULACIÓN ENTRE EMERGENCIA Y DESARROLLO

Las evaluaciones revelan con frecuencia la poca atención acordada a la « estrategia de salida ». A menudo, esta cuestión se plantea cuando la abundancia de los financiamientos de la ayuda emergencia llega a su fin, y la estructura tienen que decidir entre quedarse o partir. Es en ese momento cuando se hacen evidentes las dificultades institucionales (la cuestión del mandato), unidas a la falta de competencias y de método. En esta fase también se hacen visibles todas las consecuencias producidas por las deficiencias en el análisis de los actores locales y los puntos débiles de la colaboración establecida con ellos. A menudo, la evaluación post-intervención de la gestión de desastres y de las actividades de reconstrucción demuestra que esta cuestión encierra numerosas oportunidades para la preparación y la prevención.

  • CONCLUSIÓN 6: UNA ESCASA CONSIDERACIÓN DE LAS CUESTIONES TRANSVERSALES Las evaluaciones realizadas demuestran la importancia de ciertas cuestiones transversales durante la respuesta a las grandes catástrofes: cuestiones de género, medioambientales, de protección, de desplazamientos de población, etc. Parece ser que dichas cuestiones son, o bien mal integradas, o bien tratadas de forma superficial durante la repuesta de emergencia, si bien podrían ser integradas de manera proactiva gracias a la experiencia adquirida, y por lo tanto mejor controladas.
  • CONCLUSIÓN 7: COORDINACIÓN A MENUDO INSUFICIENTE

La importancia de la coordinación entre actores durante las grandes catástrofes resulta evidente. La coordinación es, a la vez, un mecanismo que requiere mucho tiempo y medios, y un desafío fundamental para evitar las duplicaciones, necesidades no satisfechas, la incoherencia en las prácticas. Durante los últimos años, se han realizado progresos considerables, y las grandes ONG se han convertido en motores de buenas prácticas de coordinación. A la inversa, las ONG de tamaño reducido, así como la ayuda enviada por ciertos grupos religiosos, administraciones locales o sistemas bilaterales a menudo no están sometidas a ninguna actividad de coordinación. La aplicación de los nuevos mecanismos de coordinación llamados « clusters » en el marco de la reforma humanitaria de las Naciones Unidas ofrece oportunidades interesantes de intercambio y concertación.

  • CONCLUSIÓN 8: CLARIDAD DE LA MISIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

Con el despliegue de fuerzas militares en el marco de la respuesta de extrema urgencia (post-tsunami, Pakistán y, ahora, Haití), el tema recurrente de los riesgos de confusión entre los actores humanitarios y militares no puede dejar de resurgir. Aunque la tensión entre actores respecto a este asunto es menor en situaciones de catástrofe natural que en las de conflicto armado, la cuestión también se plantea, no obstante, en este tipo de contexto, ya que las fuerzas armadas representan el brazo de la « ayuda humanitaria de Estado », eventualmente movido por otras prioridades. En estos casos, hay que poner en marcha mecanismos de coordinación adaptados, fundados en roles, misiones y responsabilidades claramente identificados.

  • CONCLUSIÓN 9: UNA SERIA FALTA DE PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN

La mayoría de las grandes agencias humanitarias tienen una capacidad muy reducida para pensar y poner en marcha procesos participativos. Las excusas son muchas: falta de tiempo, falta de actores locales, falta de confianza, etc. El análisis de la realidad demuestra que, en realidad, se trata, en gran parte, de un prejuicio cultural de los actores humanitarios, reforzado por las pocas competencias en métodos participativos. Además, la evaluación de numerosas operaciones en situaciones de desastre natural demuestra que la ayuda de proximidad es a menudo muy importante, estructurante y portadora de solidaridad y de gestión de la aflicción. Cuando los actores internacionales llegan para reemplazar a estos actores próximos, sobre todo a las ONG locales, las tensiones pueden llegar a niveles serios mientras que se agudiza la pérdida de energía, eficacia y calidad.

  • CONCLUSIÓN 10: LA IMPLICACIÓN NECESARIA PERO COMPLEJA DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES

En contextos de catástrofes naturales, el Estado se encuentra normalmente en el centro de la respuesta. Desgraciadamente, las organizaciones humanitarias tienden, demasiado a menudo, a evitar esta ingerencia de las estructuras del Estado, ya sea por buenas (luchar contra la instrumentalización de la ayuda) o malas razones (facilidad, búsqueda de eficacia a corto plazo). Ello puede conducir, o bien a enfrentamientos entre las estructuras estatales y los actores humanitarios, o bien a una pérdida duradera y dañina a largo plazo de la legitimidad de las instancias del Estado.

Conclusión

Las evaluaciones realizadas demuestran que las ONG, pero también las agencias de las Naciones Unidas y la mayoría de los proveedores de fondos, tienen una memoria institucional muy corta, aún cuando todo el mundo pasa mucho tiempo a escribir informes. El resultado es la frecuente reproducción de los mismos errores. Parece esencial asegurarse de que los equipos, especialmente los de « primera línea », puedan tomar en cuenta las conclusiones de experiencias pasadas en este tipo de situación.

 

François Grünewald - Director general y científico, Groupe URD