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De UNDRO à l’Agenda transformatif : 40 ans de défis pour la coordination de l’action humanitaire
François Grünewald

Au tout début était l’UNDRO, l’agence des Nations unies pour les secours en cas de désastre. C’était la guerre froide, l’appareil des Nations unies était paralysé dans les contextes de conflits. De l’autre côté du Mur de Fer ou du rideau de bambou, seules quelques ONG et trois agences des Nations unies étaient présentes : le HCR, l’UNICEF et le PAM. Des représentants spéciaux du secrétaire général des Nations unies (RSSG) étaient nommés pour s’occuper des questions humanitaires, comme Sir Robert Jackson pour l’aide au peuple cambodgien, en parallèle à d’autres RSSG en charge des questions politiques. Des mécanismes ad hoc étaient créés pour coordonner les opérations d’aide des différentes agences, comme UNBRO (United Nation Border Relief Operation) dans les camps cambodgiens à la frontière khmero-thaï. De son côté, UNDRO assurait la réponse dans le cadre des désastres liés aux phénomènes naturels, là encore avec peu d’acteurs opérationnels en dehors des institutions nationales. Les premiers efforts spécifiques de coordination des secours sont nés après les grands tremblements de terre en Arménie (1988) et en Turquie. C’est le début de l’aventure INSARAG (International Search and Rescue Advisory Group) et de celle de l’UNDAC (United Nations Disaster Assessment and Coordination), deux mécanismes destinés à harmoniser et à coordonner la réponse des primo-répondants, et notamment des équipes de secours et de déblaiement en milieu urbain.

La fin de la guerre froide n’a pas amené la paix espérée ; elle a par contre libéré les capacités d’intervention de l’action humanitaire. L’argent a coulé à flot et le nombre d’acteurs a explosé. C’est aussi l’avènement d’institutions comme la DG ECHO et le boom des ONG dites « ECHO babies », cette génération d’ONG européennes nées et construites sur la base de ce nouveau bailleur. La plupart des agences de développement des Nations unies ont créé leur branche « urgence ». C’est à ce moment qu’était créé le DAH, département de l’aide humanitaire des Nations unies, dont le premier chef a marqué les esprits par sa force visionnaire. La mécanique onusienne de coordination moderne de l’aide humanitaire venait de naitre. Le DAH est ensuite devenu le BCAH/OCHA et, avec des hauts et des bas, en fonction de ses responsables, a participé peu à peu à structurer la coordination de l’aide humanitaire.

Le défis ont été nombreux. La crise du Darfour puis celle du Tsunami ont conduit le charismatique Jan Egeland à lancer une revue du secteur, la Humanitarian Response Review (HRR). Le processus qui a suivi cet exercice, à partir de 2005, s’est concentré sur les enjeux de coordination sectorielle (les clusters), les enjeux financiers (le CERF ou Fonds central d’intervention d’urgence) et l’importance d’essayer d’avoir des coordinateurs humanitaires ne provenant pas de l’ONU, mais a fait l’impasse sur de nombreux résultats de la HRR, notamment le besoin d’approches contextuelles spécifiques de gestion des déplacements de population ou les défis de protection.

L’année 2011 s’est terminée par la communication de l’actuelle Coordinatrice des Secours d’Urgence, Valérie Amos, de son Agenda Transformatif, par lequel elle tente de proposer des solutions aux difficultés rencontrées par le système.

Comme nous l’avions recommandé dans l’évaluation du système de coordination des clusters, Mme Amos insiste sur l’importance d’avoir des clusters conçus de façon spécifique en fonction des contextes et de ce qui existait en amont de la crise, notamment en termes de coordination gouvernementale. Le système des clusters ne doit pas être déroulé de façon automatique mais avec une analyse très fine des situations, ce qui souligne l’importance des enjeux d’anticipation et de préparation. Comme nous l’avions stipulé lors des évaluations en temps réel menées en Haïti suite au séisme de 2010, Mme Amos souligne combien ne pas suffisamment impliquer les autorités nationales dans les processus de coordination peut être lourd de conséquence. En outre, l’enjeu de faire des clusters des structures efficientes, tant en termes d’investissement de temps pour les acteurs qu’en termes d’impact stratégique, est aujourd’hui un des axes forts de l’Agenda Transformatif. La multiplication des réunions, des groupes de travail, des sous-groupes qui servent souvent de marquage territorial ou sectoriel pour telle ou telle agence de l’ONU, doit cesser.

L’une des clés de la qualité de la réponse, à savoir la qualité du leadership, est critique, comme l’ont attesté nos travaux en Haïti : très vite, une direction doit être impulsée, des stratégies définies et les conflits inter-agences mis sous cloche. Cette bataille se gagne dans les premiers jours, élément bien pris en compte par Mme Amos qui en a fait un des axes centraux de son Agenda Transformatif. La redevabilité du coordinateur humanitaire (HC) et des chefs de file des clusters qui est un des enjeux de l’Agenda Transformatif, nous semble trop réducteur. En effet, avec le leadership viennent de grandes responsabilités, et il faut aider les HC à les assumer. En même temps, dans les contextes de crise, lorsque les décisions doivent être prises rapidement et souvent sur la base d’informations insuffisantes et partielles, la capacité du HC à prendre des risques et à assumer des décisions courageuses, sur la base du « principe d’ignorance optimale » de Robert Chambers [1], doit être reconnue. Sinon, la tendance actuelle qui fait de l’humanitaire onusien une mécanique craintive et peu à même de prendre des risques va s’accentuer. Il faut éviter à tout prix qu’au nom de la redevabilité, les décisions courageuses et parfois vitales ne soient pas prises.

Comme nous l’avons également constaté maintes fois dans les contextes de crise, notamment à travers nostravaux sur l’espace humanitaire au Tchad, en Afghanistan ou en Somalie, Mme Amos note que le système de l’UNDSS, le département de la sureté et la sécurité des Nations unies, est souvent plus une contrainte qu’une véritable aide à l’action. Un système onusien « bunkérisé », loin des réalités du terrain, mais de plus en plus lourd dans ses procédures et exigences de coordination en est parfois devenu ridicule. Certes les attentats de Bagdad et la mort de notre ami Sergio, les attentats d’Algérie, et bien d’autres encore, pèsent beaucoup dans la balance. Mais il faut tout faire pour continuer d’explorer de nouveaux paradigmes. Il fut un temps où OCHA pouvait parler aux acteurs de la violence des deux camps : cette possibilité a presque disparu, avec la politisation de nombreux dossiers et la guerre totale contre le terrorisme. L’aphorisme de Kennedy « Il ne faut pas négocier par peur. Mais il ne faut jamais avoir peur de négocier » ne semble plus de mise.

L’importance des évaluations en temps réel est elle aussi reconnue dans ce texte, mais à la condition qu’elles soient conduites au bon moment et pas trop tard, comme c’est encore trop souvent le cas. Au Groupe URD, nous avons été pionniers sur ces questions, avec des missions 8 mois après l’ouragan Mitch de 1998, 4 mois après l’intervention américaine en Afghanistan en 2001,3 mois après le Tsunami de 2004, 1 mois puis 3 mois après le séisme de 2010 en Haïti et 1 mois après les typhons sur Cagayan de Oro et Iligan au Philippines en 2011. Il nous faut pour cela à chaque fois jongler avec les procédures et prendre des risques financiers afin de trouver les moyens d’apporter ce regard évaluatif très tôt.


[1] Voir les ouvrages Farmer First : Farmer Innovation and Agricultural Research publié en 1989 aux éditions Intermediate Technology Publications, UK et « Révolutionner le Développement : réflexions sur le travail de Robert Chambers » aux éditions Earthscan.