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Revisiter les paradigmes de la sécurité alimentaire au sud Soudan

 Revisiter les paradigmes de la sécurité alimentaire au sud Soudan

Alors qu’au Sud Soudan s’ouvre une page nouvelle pour l’Afrique et le dogme de l’intangibilité des frontières issues de la décolonisation, le Groupe URD revient sur un des enjeux cruciaux de cette zone, sa sécurité alimentaire.
La note ci-jointe, écrite à l’occasion d’une mission récente sur la zone (novembre 2010) fait le point sur cette question essentielle pour un pays très divers et en grande majorité rurale sur la base de plus de 15 ans d’observations.

En savoir plus sur l’évaluation

 Les ONG ont-elles encore une place en Afghanistan ?

"C’est avec profond regret que je me trouve dans l’obligation de confirmer que Linda Norgrove, enlevée dans l’est de l’Afghanistan le 26 septembre, a été tuée par ses ravisseurs au cours d’une opération de sauvetage la nuit dernière", a annoncé samedi 9 octobre dans un communiqué le ministre britannique des Affaires étrangères, William Hague. En août, huit membres étrangers d’une équipe médicale avaient été tués. Le même jour, 4 militaires italiens étaient tués, portant à 572 le nombre des soldats des Forces Internationales tués en terre afghane depuis le début de l’année (source icasualties.org).

Dans ce conflit, les choix se restreignent vite : s’enfoncer toujours plus dans un nouveau « Vietnam » dont le prix sera élevé, non seulement pour les militaires et les politiques, mais aussi pour les populations et pour les humanitaires ? Chercher un accord avec l’opposition armée, une « paix des braves » au prix du risque de retours en arrière sur des critères de démocratie et de condition de la femme ? En tout cas, des attaques de plus en plus fortes visent autant le pouvoir afghan au cœur même de Kaboul que les bases et routes d’approvisionnement de la coalition et de l’OTAN, notamment sur l’axe stratégique venant du Pakistan.

Pour les ONG, régulièrement mises au pilori par une presse afghane populiste (taper sur le ONG est une bonne opération électorale), mises en danger par les pratiques de prosélytisme de certaines d’entre elles et par les mélanges civilo-militaires, la voie devient de plus en plus étroite. Les choix à faire doivent à la fois s’enraciner dans l’histoire du mouvement ONG en terre afghane, dans une réflexion basée sur des principes très clairs, ainsi que sur une intelligence aigue de la situation et de ses évolutions possibles. La réflexion sur le « pourquoi et le comment » de la présence ou du retrait sera nécessairement douloureuse.

La phase des pionniers (79-88) :

Débutée dès le début de l’intervention soviétique, cette phase marque de façon décisive l’humanitaire moderne et la trajectoire de nombreux acteurs. C’est d’une part celle du « sans frontièrisme » dans sa plus pure expression, faite de passages de cols la nuit, de convois clandestins, d’actions essentiellement médicales auprès des « combattants de la liberté ». C’est aussi la naissance des grandes opérations de gestion durable des camps de réfugiés servant de base arrière à la guérilla. Phase romantique marquée souvent par la grande naïveté de nombreuses femmes et hommes qui, engagés sur le terrain, se faisaient largement contrôlés par les Commandants de l’Intérieur ou par le pouvoir de la Shura de Peshawar, elle s’acheva en 1988-89 avec les accords de paix et le retrait de l’armée rouge.

L’Opération Salam :

Avec l’Opération Salam se met en place à partir de 1986 la première grande implication de l’ONU et de ses agences dans les zones rurales, avec comme objectif la préparation du retour des réfugiés. Marquée par le manque de moyens, la faible connaissance des conditions prévalant à l’intérieur du pays et la rareté des partenaires opérationnels, cette Opération Salam a eu un bilan plutôt limité. C’est néanmoins durant cette phase qu’est né le tissu d’ONG afghanes, ses cadres et sa culture d’ « operating partner ». En effet, le manque d’opérateurs présents à l’intérieur avait conduit l’équipe de l’Opération Salam à susciter, via les Afghans présents dans les camps, la création de telles ONG. Toute une génération de cadres de haut niveau du gouvernement Karzai ont entamé là la trajectoire professionnelle qui a conduit certains d’entre eux au rang de ministre. Ils connaissent donc bien les ONG, leurs potentiels mais aussi leurs limites.

La première guerre civile post soviétique (92-96) :

C’est de cette période que datent les plus gros dégâts dans la capitale, ainsi que de très importants programmes de secours mis en place par le CICR et, via des ONG, le PAM. Dans les autres régions, le calme prévaut tandis que gonfle l’insécurité liée au brigandage et aux activités mafieuses des commandants de vallée. Les ONG, le CICR et des agences de l’ONU développent des activités de quasi-développement dans ces autres provinces, même si l’ONU reste très peu présente à l’intérieur du pays. Des zones entières restent très difficiles d’accès, notamment les montagnes du centre, tant du fait des conditions logistiques que de la perpétuation du conflit entre le pouvoir de Kaboul et les mouvements Hazara. Le gros de la machinerie onusienne et des représentations des bailleurs s’installe dans la capitale pakistanaise. Une frange importante de la mouvance ONG reste sur ses bases à Peshawar, à partir desquelles elle avait à la fois mené l’assistance dans les camps et les opérations « cross-border ». Une petite dynamique s’installe à Kaboul autour du CICR, de quelques ONG, du bureau d’UN Habitat, tandis que le gros des actions se met en place sur l’axe « Peshawar-Jalalabad ». Durant ces années, les ONG présentes ont su allier approches de développement et actions d’urgence, en fonction des zones, des besoins et des évolutions. Les bailleurs de fond, notamment l’Union européenne, ont pu trouver des modalités de complémentarité entre lignes budgétaires pour permettre cette souplesse.

La phase Taliban (1996-2001) :

La politique des Talibans a vu de fortes tensions avec les organisations humanitaires, mais en même temps une période de grande sécurité. Plusieurs crises majeures ont eu lieu, amenant notamment à l’expulsion momentanée de toutes les ONG de Kaboul et à d’autres expulsions définitives, et de graves problèmes de sécurité pour le personnel des Nations unies. Les sanctions appliquées par les Nations unies, la faiblesse de la position du HCR face aux rapatriements forcés et les restrictions de budget de la Commission (notamment d’ECHO) commencent déjà à entraîner des conséquences dramatiques pour les populations. Néanmoins, la plupart des ONG avaient pu trouver un « gentlemen agreement » avec les Talebs. Elles pouvaient travailler en ville et en zone rurale. Il était même possible de traverser la ligne de front sur Charicar et de poursuivre les programmes en zone « Massoud » dans la vallée du Panshir, si on n’arrivait pas à y pénétrer par le Nord et le Tadjikistan.

La phase de la guerre américaine (Sept-Nov 2001) :

Le 11 septembre 2001 et le rôle d’Ousama Ben Laden, une figure bien connue des observateurs de l’Afghanistan, entraîne une réaction immédiate des Etats-Unis. C’est la guerre, et l’évacuation rapide des équipes expatriées, tandis que leurs collègues nationaux restent dans leur majorité, afin de tenter tant bien que mal de continuer à gérer les programmes. Ce fut aussi la période de cette pratique extrêmement critiquée sous le nom de « one bomb, one bread », dans laquelle on vit les entrepôts du CICR être détruits, bien que bien visibles avec leur immense croix rouge sur le toit et leurs coordonnées GPS transmises aux militaires… Le mélange humanitaro-militaire, justifié par les besoins de propagande, s’est mis en place. A l’intérieur du pays, les ONG travaillant déjà depuis un certain temps dans les zones contrôlées par l’Alliance du Nord, continuaient de se renforcer à partir du Tadjikistan. Elles furent les premières à rentrer dans Kaboul « libérée par la BBC ».

Les premières phases post guerre :

L’histoire retiendra sans doute de la période Novembre 2001-Avril 2002 l’impression d’un grand cafouillage, dans lequel l’enjeu d’obtenir un accès aux ressources débloquées par les bailleurs et le besoin de visibilité seront de loin le plus grand moteur du déploiement de l’aide. Au tout début, l’enjeu est l’accès : tandis que de nombreux volontaires et convois étaient bloqués par l’Ouzbékistan, les places d’avion entre Islamabad et Kaboul se négociaient à 7000 US$ l’aller simple, tellement étaient élevées les primes d’assurance. Très vite les choses se stabilisent et c’est la ruée. Des centaines d’ONG déferlent sur le pays, la plupart n’y ayant jamais mis les pieds. Le gouvernement Afghan et la société ont, face à cette déferlante de land-cruiser et moyens, des réactions très compréhensibles de rejet. Avec l’affirmation d’un agenda de « construction de l’Etat », d’autres interrogations émergent : quelles stratégies de « sortie de crise » les grosses mécaniques onusienne et otannienne vont-elles mettre en oeuvre ? Quels mécanismes de transfert des rênes aux Afghans ? Quelles implications des ressources humaines locales et par rapport à quelle forme d’Etat ? C’est dans ce contexte encore optimiste que les premières questions sur le rôle des ONG ont commencé à réellement se poser : ONG d’urgence ne trouvant pas leur place dans les agendas de développement et de « state building », ONG de développement cherchant leurs marques dans les nouveaux mécanismes d’appel d’offre, etc. C’est enfin pendant cette phase que les mécanismes de type civilo-militaire se sont fortement développés, passant de quelques équipes PRT en 2003 à plus de 20 en 2009. Le danger de ce mélange a été moult fois souligné, mais les voix des ONG n’ont pas été écoutées.

Bientôt le 11 septembre 2011, quel futur pour les ONG ?

Depuis 2006, la situation s’est fortement dégradée. L’accès au terrain pour les ONG s’est progressivement réduit, tandis que les incidents de sécurité se multipliaient. Staff nationaux et internationaux des ONG internationales, personnel des ONG nationales, tous sont devenus des cibles potentielles. La veille sur la sécurité est devenue permanente et la moindre voiture qui repasse deux fois devant un bureau ou une guest-house peut créer une véritable paranoïa. Les zones rurales du Nord, longtemps indemnes, sont maintenant de plus en plus touchées par l’insécurité et la coupure entre un pays inaccessible du sud et de l’est et un nord tranquille sont en train de disparaitre.

Les ONG sont ainsi confrontées à trois grands défis :

  • Redéfinir leur place dans les processus de construction de la société civile afghane et les difficultés de l’« alienité » : que comprenons-nous de ces sociétés si diverses, qui ont des codes et des références si différents, parfois si opposés aux nôtres ?
  • Approfondir l’analyse des risques d’instrumentalisation dans le processus politique : Linda Norgrove travaillait pour un passionnant programme de génération d’emplois de USAID, donc pour une des parties les plus engagées dans le conflit armé. Dans un tel contexte, ce mélange est vite mortel ;
  • Clarifier leur place dans le soutien à l’amélioration des conditions de vie des populations, et notamment à celle de l’accès aux services essentiels.

La recherche de stratégies est complexe : Pour certaines ONG, la présence en Afghanistan n’en vaut plus la chandelle : la phase d’urgence est terminée depuis longtemps ; le mélange entre recherche d’accès aux populations et sécurisation des équipes est brouillé par l’implication des militaires, des politiques et des privés dans ce secteur sensible que les ONG aimeraient gérer sur des bases de l’acceptation par les acteurs de la violence et non pas par des escortes, des barbelés, des vigiles armés. Les responsabilités de la reconstruction et du développement sont revenues auprès des institutions de l’Etat afghan et des bailleurs bi- et multilatéraux. Au final, les risques sont trop grands face aux bénéfices que peuvent escompter les populations.
Pour d’autres, donc certaines engagées dans le pays depuis les premières heures, le choix de partir ou de rester est très difficile : au delà des liens affectifs et des éventuelles dépendances budgétaires, c’est aussi l’espoir d’un rôle possible pour améliorer l’accès des populations aux services de base, de contribuer au renforcement des compétences des acteurs afghans et de renforcer la société civile de ce pays.

Les ONG avaient réussi à « survivre » en Afghanistan à travers les nombreux soubresauts de l’histoire. Au-delà des pertes humaines qu’elles risquent de subir dans les mois et années à venir, il n’est pas sur qu’elles sortent éthiquement indemnes de la situation actuelle.

François Grünewald a conduit plus de 25 missions en Afghanistan entre 1986 et 2009.