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Humanitaires en mouvement n°19, numéro spécial "Localisation de l’aide "

La localisation de l’aide comme catalyseur de la résilience dans la réponse post-Mathieu en Haïti
Nawal Karroum

L’article suivant est issu d’une étude sur la localisation de l’aide dans la réponse au cyclone Mathieu qui a frappé Haïti en octobre 2016. Il s’appuie essentiellement sur une série d’entretiens réalisés en Haïti entre mai et juin 2017. Il présente comment et pourquoi, dans ce contexte particulier d’une crise liée à une catastrophe naturelle cyclique, la localisation de l’aide est perçue et voulue comme un catalyseur de la résilience. Il analyse enfin certaines limites observées.

Au vu des traumatismes et leçons apprises de la réponse au tremblement de terre de 2010, mais surtout du caractère inexorable et récurrent des ouragans auxquels les acteurs haïtiens sont et seront encore confrontés, la localisation de l’aide dans la réponse à l’ouragan Mathieu a rapidement été considérée par la plupart des acteurs comme légitime et nécessaire. Dans ce contexte précis et de façon quasiment unanime, les différentes parties prenantes de la réponse expliquent leur intérêt pour la localisation de l’aide par une volonté de renforcer la résilience du pays face aux désastres naturels et aux situations de crises. Trois éléments sous-jacents à la résilience reviennent ainsi de façon notoire lorsqu’on évoque le rôle et la place des acteurs nationaux et locaux dans la réponse. Ces éléments sont : la préparation aux crises, le relèvement et l’impact à long terme de la réponse.

 La localisation comme vecteur de préparation aux crises

Renforcer la gestion des risques et des désastres à travers la Direction de la Protection Civile

Haïti possède un système national de gestion des risques et des désastres qui est en place pour l’essentiel même s’il lui manque un cadre juridique. La Direction de la Protection Civile (DPC), institution publique en charge de la gestion opérationnelle des risques et des désastres, n’est inscrite dans aucune loi organique et n’a donc ni budget attitré ni véritable leadership face aux autres institutions publiques [1]. Sa mission étant de répondre aux catastrophes mais aussi de prévenir les risques et de s’y préparer, elle a néanmoins joué un rôle central dans la préparation à Mathieu qui fait état de progrès considérables par rapport à la situation observée lors des cyclones de 2004 et 2008 [2]. Cette amélioration découle principalement du renforcement des capacités opérationnelles d’intervention [3] de la DPC grâce aux investissements massifs des bailleurs internationaux et des agences onusiennes [4] depuis plusieurs années.

Au cours de la saison cyclonique 2016, la DPC a réalisé (avec l’appui de ses partenaires internationaux) deux exercices de simulation mobilisant les centres d’opérations d’urgence (national et des départements concernés) dont l’un sur une réponse à un ouragan dans les régions effectivement touchées par Mathieu quelques semaines plus tard [5]. Ces centres d’opérations d’urgence ont été activés plusieurs jours avant l’ouragan, ce qui a permis de regrouper de nombreux acteurs de l’aide (agences onusiennes et ONG internationales) pour préparer et coordonner leurs interventions en collaboration avec la DPC, avant, pendant et après l’ouragan [6].

Les ONG internationales appuient également la DPC, en particulier à l’échelle communale et locale (section communale), en partenariat avec la société civile haïtienne. Cependant, si les compétences à ce niveau ont été renforcées par des formations [7], les moyens d’intervention dans les communes et les sections communales restent extrêmement faibles [8]. Cet échelon local s’est pourtant avéré essentiel, notamment pour la phase de préparation. En plus des messages d’alerte et d’évacuation transmis à la population par radio et SMS, les brigadiers bénévoles de la protection civile (et/ou de la Croix-Rouge haïtienne) ont parcouru les régions concernées pour transmettre les consignes de sécurité à l’aide de mégaphones et, le cas échéant, indiquer les abris provisoires pré-identifiés. A l’échelle des communes et des sections communales, les comités de protection civile et centres d’opérations d’urgence sont moins formalisés et composés essentiellement de volontaires. Ces brigadiers mobilisés lors du passage de l’ouragan Mathieu étaient donc avant tout des habitants des régions touchées, à la fois victimes du cyclone et parmi les premiers à secourir leurs parents ou voisins. Cette situation traduit non seulement la perméabilité entre acteur public, société civile et population à l’échelle locale, mais illustre surtout que la localisation de la réponse à Mathieu a aussi été impulsée par les acteurs locaux eux-mêmes, à commencer par les populations et les leaders communautaires. On constate enfin combien, au niveau local, la frontière est ténue entre localisation, approches participatives et engagement communautaire.

 

La localisation comme préparation aux prochains cyclones

L’enjeu de la préparation en Haïti en juin 2017 [9] était d’autant plus saillant que le pays entrait dans la nouvelle saison cyclonique. Tous les acteurs présents en Haïti étaient donc préoccupés par cette préparation et conscients de la nécessité d’y contribuer dans le cadre de leurs interventions en réponse à Mathieu. Pour un certain nombre d’acteurs, notamment ceux qui avaient l’expérience du tremblement de terre de 2010, la localisation passait avant tout par une reconnaissance (par les acteurs internationaux et nationaux) de la légitimité et de la responsabilité de l’État en tant qu’acteur clé de la réponse malgré les limites de ses capacités. Sans nier l’importance d’une préparation en amont des crises qui vise la prise en main des réponses postérieures par les acteurs nationaux et locaux, la localisation va au-delà car elle consiste concrètement et au cours de l’intervention à renforcer le rôle de ces derniers et à les replacer au centre de la réponse.

Ce faisant, la localisation de la réponse à Mathieu (quoique insuffisante selon de nombreux interlocuteurs) contribue par la pratique et l’expérience au renforcement des capacités des acteurs haïtiens (y compris des organisations de la société civile très engagées dans la réponse) et les prépare à faire face aux crises prochaines. Ainsi, dans ce contexte spécifique où les cyclones sont récurrents, non seulement la localisation de l’aide ne peut être ajournée sous prétexte d’un manque de capacités et/ou de préparation des acteurs locaux et nationaux, mais elle est justement comprise comme un vecteur de préparation aux futures crises.


[1] La DPC est sous l’autorité du ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales et n’a donc aucune autorité face aux représentants des autres ministères.

[2] Andrea Binder, François Grünewald, IASC cluster approach evaluation, 2nd phase, country study Haïti, GPPI - Groupe URD, avril 2010.

[3] Le renforcement de capacités s’entend ici comme un renforcement des compétences (formations), des ressources (humaines et financières) et des moyens d’intervention.

[4] Le PNUD, l’UE, la Banque mondiale et certains bailleurs bilatéraux ainsi que des ONG.

[5] François Grünewald, Ed Schenkenberg, Evaluation en temps réels : réponse à l’ouragan Matthew en Haïti, Groupe URD – HERE Genève, janvier 2017.

[6] Dans le département du Sud, les locaux du centre opérationnel d’urgence de la DPC ayant été inaccessibles pendant plusieurs semaines suite aux intempéries, il a été déplacé dans les bureaux de la mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTHA).

[7] Les centres des opérations d’urgence communaux (COUC) sont des comités plus ou moins formels composés de bénévoles et présidés par le maire. Leurs capacités varient énormément d’une commune à l’autre, d’autant que les élections municipales ont eu lieu quelques mois avant le passage de Mathieu. Si certains maires nouvellement élus étaient déjà brigadiers volontaires de la protection civile les années précédentes, d’autres maires n’avaient jamais reçu de formation et/ou ne s’étaient encore jamais entretenus avec les membres du COUC, voire n’avaient aucune idée du rôle et des responsabilités qui leur incombent en cas de désastre.

[8] Les communes et sections communales disposent uniquement de matériel de premiers secours (cordes, bottes, imperméables…) stockés dans des conteneurs. Dans beaucoup de communes, ces stocks n’avaient pas été renouvelés en juin 2017.

[9] Période de la mission sur place et des échanges qui ont servi à cet article.