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Programme d’Appui à la Reconstruction du Logement et des Quartiers (agences ONU – UCLBP et institutions haïtiennes) : une structuration institutionnelle graduelle qui progresse
Béatrice Boyer et Emmanuel Baunard

Pour mémoire, une information sur ce programme conjoint onusien et sur les résultats de la première phase d’évaluation (phase 2012) a été faite dans le cadre de la Lettre N° 7 de l’Observatoire du Groupe URD, en aout 2013. Pour mieux comprendre la multiplicité des structures nationales et internationales impliquées dans ce programme ainsi que les nombreux mécanismes associés, cet article présente, un lexique des acronymes.

Ce Programme d’appui à la reconstruction des logements et des quartiers a été décidé en 2011 et doit se terminer en 2014. Il contient quatre composantes :

  • la Composante 1 vise à dénombrer les personnes et les logements dans les quartiers les plus affectés (sous la direction de l’IHSI, et FNUAP et OIM [1] en appui) ;
  • la Composante 2 doit constituer un outil de suivi de la reconstruction avec le SILQ (sous la direction du CNIGS et appuyée par ONU-Habitat) ;
  • la Composante 3 traite de la mise en place de structures d’appui (ATL et CRC) aux communes et aux quartiers (conduite par le MICT avec l’appui de l’ONU-Habitat et l’OIM) ;
  • enfin, la Composante 4 s’intéresse au renforcement du MPCE dans la Planification Stratégique Urbaine et Régionale (appuyé de ONU-Habitat et PNUD) [2].

Lexique pour aider à comprendre les multiples acronymes des structures et mécanismes associés à ce programme :

  • Les cadres de l’aide internationale :
    CIRH : Commission Intérimaire de Reconstruction de Haïti (créée en 2010 après le séisme, signataire du programme en juillet 2011, dissoute en novembre 2012, suivi de la création du CAED)
    FRH : Fonds de Reconstruction d’Haïti
    CAED : Cadre de Coordination de l’Aide Externe au Développement de Haïti (Création fin 2012 à la Primature)
  • Les institutions nationales partenaires ou associées :
    CNIGS : Centre National d’Informations Géo-spatiales
    IHSI : Institut haïtien de Statistiques et d’Informatiques
    MICT : Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales
    MPCE : Ministère de la Planification et de la Coopération externe
    MTPTC : Ministère des Travaux Publics, des Transports et de la Communication
    UCLPB : Unité de Construction de Logement et de Bâtiments publics (dépendant de la Primature)
    CIAT : Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire (dépendant de la Primature, associé au PARLOQ sans être partenaire)
    UAT : Unité d’Aménagement du Territoire (à l’intérieur du MPCE)
  • Les mécanismes liés :
    ATL : Agence Technique locale
    CRC : Centre de Ressources Communautaires
    GUSI : Guide d’urbanisme simplifié et illustré
    PARLQ ou PARLOQ : Programme d’Appui à la Reconstruction des Logements et des Quartiers
    PCD : Plan Communal de Développement
    PGTRA : Programme de Gouvernance Territoriale et de la Réforme Administrative (Élaboration de 5 esquisses de schémas régionaux, de 18 plans d’urbanisme et d’un Guide d’urbanisme simplifié et illustré (GUSI) sur les zones dévastées et sur 3 pôles de Développement-lien avec la composante 4)
    PINNE : Programme d’Intervention dans le Nord et le Nord Est (autre programme de renforcement institutionnel an appui à la décentralisation)
    PISUD : Programme d’Intervention dans les communes des départements du Sud (autre programme de renforcement institutionnel en appui à la décentralisation)
    Plan Stratégique de développement Régional et urbain (mécanisme du GTRA en lien avec composante 3 et 4)
    PU : Plan d’Urbanisme
    SA : Schéma d’Aménagement
    SILQ Système d’Information du Logement et des Quartiers (développé au CNIGS)
  • Lexique des agences onusiennes partenaires :
    FNUAP : Fonds des Nations unies pour les Activités de Populations (appui au recensement)
    OIM : Organisation des Nations Unies pour les Migrations
    PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
  • Villes concernées par le PARLQ :
    • Villes affectées par le séisme pour les composantes 1, 2 et 3 :
      Les Communes urbaines de la Zone Métropolitaine de Port au Prince, Port au Prince, Tabarre, Carrefour, Delmas, Cité Soleil, Pétion-ville, Croix des Bouquets, Jacmel, ainsi que les villes de Miragoâne et Saint Marc
    • Villes affectées et secondaires, objet de planification régionale et urbaine liées à la composante 4 :
      Ouest : Villes de la Zone Métropolitaine de Port au Prince
      Axe des Palmes : Villes affectées de Petit Goâve, Grand Goâve, Léogane, Gressier
      Sud Est : Villes affectées : Axe Jacmel-Marigot
      Sud : Ville secondaire : Les Cayes
      Nord : Pôle économique secondaire : Cap Haïtien
      Artibonite : Pôle économique secondaire : Saint Marc

 

La première phase d’évaluation de ce programme (2012) interrogeait l’adéquation, l’efficacité et l’articulation des différentes composantes de ce programme et des outils créés en regard du temps du programme, du temps de la reconstruction, et plus particulièrement des différents aléas des situations institutionnelles locales : changements gouvernemental et ministériels, révocation des maires et équipes municipales impliquées, difficultés de protocoles d’accord entre institutions, retards contractuels d’experts en appui, déficit de compétences haïtiennes en réponse aux appels à candidature pour gérer les nouveaux outils municipaux. Elle mettait en lumière des flottements dans le portage et le pilotage du programme, aussi bien du côté international que national, avec des conséquences à la fois en termes de coordination interne et de lisibilité externe [3].

 L’évaluation intermédiaire en 2013

En 2013, l’évaluation intermédiaire - qui prend en compte les évolutions de programme et de contexte - mesure son avancement et donne des arguments pour son extension.

La deuxième phase de la mission de l’évaluation du PARLOQ s’est déroulée, du 4 au 8 novembre 2013 à Port-au-Prince, à travers des entretiens auprès des partenaires du programme et des ateliers d’échanges élargis, regroupant jusqu’à 90 personnes issues de différents services des municipalités directement impliquées et d’autres municipalités intéressées par le processus. Le rapport d’évaluation croise les données sur les évolutions du contexte et l’avancement du programme avec la prise en compte des recommandations faites en 2012 [4] et les résultats des ateliers de 2013.

Suite aux recommandations 2012 de l’évaluation, une clarification de l’organigramme du Secrétariat technique a eu lieu avec la nomination d’un coordinateur de projet et la tenue de Comités techniques en particulier pour la préparation du Comité de pilotage pour les décisions.

Le rapport et les recommandations 2013 s’intéressent, au-delà des conditions d’achèvement du programme dans le temps court de l’aide à la reconstruction, aux enjeux de pérennisation des acquis pour la suite. En réponse à la demande de la maitrise d’ouvrage du programme, l’évaluation (finalisée courant 2014) argumente la pertinence d’une stratégie d’extension des dispositifs du programme. Parmi les recommandations du rapport, les sujets listés ci-dessous ont été retenus par le Comité Technique du programme comme devant être analysés de près pour la finalisation du Programme :

 

  • Concernant l’articulation des composantes 1, 2 et 3 :
    • « Finaliser les échanges de données et les fonctionnements des dispositifs pour servir de base d’articulation opérationnelle pour les territoires municipaux ».
    • « (…) poursuivre l’opérationnalisation des outils et dispositifs au niveau global et au niveau municipal : mises au point des procédures d’échanges de données et de leurs consultations (SILQ), tests, formations, feuille de route, formalisation d’un réseau (ATL-CRC), et échanges publics-CRC ».
    • « Étudier l’ouverture ultérieure du SILQ comme base commune à des développements plus spécifiques (SIC), outil logement-habitat (UCLBP), aménagement du territoire (CIAT, MPCE...), lien autres bases (CAED, MapHaïti...) ; étudier leurs conditions de portage ».
  • Concernant l’articulation des composantes 3 et 4 :
    • « Le MPCE doit faire achever le travail de planification (hors PARLOQ) et activer des processus alternatifs d’utilisation des SA et PU … pour permettre aux municipalités d’amorcer leur stratégie de planification. »
    • « Préciser les rôles et l’organisation pour l’achèvement de la planification, de la démarche participative, des validations. »
  • Concernant le pilotage et la pérennisation des acquis du Programme :
    • « (…) le mécanisme pragmatique de pilotage doit continuer en s’appuyant sur la structure de coordination technique qui s’est précisée. »
    • « Des dialogues doivent se conforter entre acteurs en présence pour penser la pérennité des outils et dispositifs créés par le programme et préparer l’après Programme. »
  • Concernant la communication du Programme :
    • « Rendre visible le programme, ses outils et dispositifs, en accélérant la stratégie de communication à court terme. »
  • Concernant un éventuel élargissement du Programme :
    • « (…) étendre la durée et les moyens du PARLOQ au-delà de juillet 2014, afin d’achever la mise en place et l’opérationnalisation des outils (SILQ, ATL, planification...) pendant une phase de transition permettant de surmonter les difficultés du contexte et les retards qui en ont découlés ».

Les recommandations et messages clés opérationnels concernent la finalisation de tous les outils du PARLOQ, les enjeux de leur pérennisation et les conditions de pilotage du programme [5]. Le rapport indique principalement que :

  • Les conditions d’articulation des composantes 1, 2 et 3 sont presque réunies mais doivent être consolidées. Le rapport recommande de finaliser les échanges de données et les fonctionnements des dispositifs pour servir de base commune à l’action opérationnelle pour les territoires municipaux.
  • Le programme est méconnu de ses utilisateurs potentiels. Il faut rendre visible le programme, mais aussi ses outils et dispositifs, en accélérant la stratégie de communication à court terme et en pérennisant un mécanisme de communication dynamique pour le moyen terme.
  • Au-delà d’un mécanisme de pilotage opérationnel pragmatique, il persiste des problèmes de pérennisation. Il est recommandé de maintenir et d’optimiser la logique pragmatique du pilotage opérationnel actuel et d’anticiper les besoins de financement des outils et postes créés.

Ce deuxième rapport d’évaluation pris dans son ensemble insiste sur la pertinence de ce programme dans le processus de la reconstruction et sur la nécessité de finaliser les outils, de les pérenniser et aussi de les rendre utiles comme de « véritables » aides à la décision. Une meilleure synergie entre instances publiques impliquées dans le travail de vulgarisation et d’opérationnalisation est nécessaire.


[1] Pour tous les acronymes, voir le lexique ci-bas.

[2] Pour un résumé du PARLQ, lire : http://www.urd.org/Evaluation-du-Programme-d-Appui-a,1729.

[3] Lire l’article sur le rapport de la phase 2012 d’évaluation du Programme d’Appui à la Reconstruction du Logement et des Quartiers, URL : http://urd.org/Lettre-de-l-Observatoire-no7-Aout.

[4] Lire les recommandations de la première phase d’évaluation (2012) : www.urd.org/IMG/pdf/URD-ONU-H_Evaluation_2012_Synthese-finalisee_15032013_fin_.pdf

[5] Pour accéder aux rapports de la deuxième phase d’évaluation du PARLQ : http://www.urd.org/Evaluation-du-Programme-d-appui-a