Le Groupe URD, de par sa position de "ponts" entre les nombreuses familles d’acteurs et de par sa pratique quotidienne de l’évaluation et de la recherche, a une place d’observateur privilégié des débats et enjeux du secteur humanitaire, de la gestion des crises et des relations entre urgence et développement.

- Le Plan d'Action de Plaisians : le consensus européen sur l'aide humanitaire sous surveillance …
Dans le cadre de la présidence française de l’Union Européenne, le Groupe URD a décidé d’organiser les 6ème Universités d’Automne de l’Humanitaire (UAH) sur le Consensus Européen sur l’aide humanitaire, les 23, 24 et 25 octobre 2008. A l’issue de ces trois jours de débats, les participants ont élaboré le Plan d’Action de Plaisians (PAP).
Ce document propose l’établissement d’un mécanisme de type " observatoire multi acteurs ", suggère la mise en place de plans d’action nationaux pour l’introduction du Consensus dans les dispositifs des Etats ainsi qu’une veille sur l’application de ses grandes dispositions.
Le Plan d'Action de Plaisians
Communiqué de presse

Les enjeux de la reconstruction en Afghanistan

Dans la perspective de la Conférence Internationale du 12 juin 2008 sur l’Afghanistan organisée par le gouvernement français, les ONG françaises présentes en Afghanistan ont organisé le 22 mai un colloque intitulé " La société afghane : quelles dynamiques ?" au siège de Médecins Du Monde.
Des personnalités et des experts afghans et internationaux ont animé cinq tables rondes :
- La société afghane aujourd’hui
- Les malaises de la société afghane
- Limites et écueils de la construction politique : quel Etat, quelles gouvernances ?
- L’actualité de la reconstruction
- Les aspirations de la société afghane
Voici la synthèse des débats et les recommandations des ONG françaises.

Quelle responsabilité des bailleurs de fonds dans la qualité de l’aide humanitaire ?

Les pratiques des bailleurs de fonds ont un impact direct sur la qualité de l’aide, que les principes de la Good Humanitarian Donorship et l’Index Humanitaire commencent à clarifier.
La qualité de l’aide humanitaire est évidemment avant tout de la responsabilité des acteurs eux mêmes : chaque organisation est responsable de ses actions, de ses équipes, de la gestion des fonds, de ses différents projets, etc. La globalité du système humanitaire repose sur cette responsabilité avec des mécanismes de contrôles multiples et de plus en plus nombreux, notamment en ce qui concerne la gestion des fonds. Les efforts en termes d’amélioration de la qualité de l’aide s’adressent ainsi prioritairement aux agences humanitaires (que ce soit le projet Sphère, People In Aid, le HAP ou le COMPAS Qualité) et la question de l’amélioration de la qualité de l’aide par une responsabilisation des bailleurs, pourtant absolument cruciale, est finalement assez récente.

En effet, l’action humanitaire ne peut s’envisager indépendamment de la « chaîne de la solidarité internationale ». Le fait même d’avoir les moyens d’agir et d’exister pour une organisation dépend de la volonté et de la fidélité de ses donateurs, qu’ils soient publics ou privés. La notion de responsabilité partagée en termes de qualité de l’action dépend alors du type de relation établi entre les différents " maillons" de la chaîne. En ce qui concerne les bailleurs institutionnels, le type de relations est très diversifié, avec des degrés d’autonomie variables qui conditionnent (théoriquement) le degré de responsabilité vis-à-vis de la qualité de l’aide. On pourrait caricaturer les 3 catégories de bailleurs comme suit : le " banquier ", le " partenaire " et le
" baill-acteur ".

En effet, certains bailleurs réfléchissent leur rôle de façon classique et ne se considèrent responsables que de la gestion des fonds disponibles pour l’aide humanitaire ; il s’agit alors de distribuer les subsides, de décaisser à temps et de suivre les rendus financiers. On pourrait caricaturer ce rôle comme celui d’un banquier. La responsabilité quant à la qualité de l’aide mise en œuvre par les fonds ne serait alors que du ressort de l’acteur opérationnel, ce qui sous entend la construction d’une véritable relation de confiance. C’est le modèle scandinave, dans lequel les Etats mettent à disposition des Nations Unies ou de quelques grandes ONG nationales des sommes considérables.
Pour les bailleurs qui se considèrent comme partenaire de l’acteur opérationnel, la qualité de l’aide devient une question de responsabilité partagée. On assiste alors logiquement à plus d’investissement des bailleurs dans l’action, dans la compréhension des situations, dans le montage des projets, avec le corollaire d’une plus grande présence sur le terrain, de la décentralisation des décisions et de l’accroissement de l’expertise technique des représentants de bailleurs. C’est notamment le cas de ECHO, de l’OFDA américain ou du DFID britannique.
D’autres bailleurs ont tendance à se considérer comme opérationnels, comme acteurs directs de l’aide (le "baill-acteur"), gérant leurs actions sur la base d’une compréhension propre des situations, de ce qu’il s’agit de mettre en œuvre et fonctionnant soit par appels à propositions, si ce n’est appels d’offres. C’est le cas fréquent avec les agences des Nations Unies quand elles deviennent elles-mêmes ‘bailleurs’, mais aussi pour certaines opérations de l’USAID ou de la Commission Européenne. La relation avec les agences humanitaires est alors parfois de l’ordre de la sous-traitance et dans certains cas extrêmes, la question de la responsabilité pourrait se poser totalement différemment, dans un modèle " commettant- préposé " - où le ‘donneur d’ordre’ pourrait se voir tenu responsable de dommages commis par l’acteur - tel qu’il se met en place dans les relations de subordination.

Mais quel que soit le type de relation acteur-bailleur, celui-ci aura toujours une responsabilité au regard de l’aide mise en œuvre sur le terrain ; responsabilité dans les choix d’allocation, dans les modalités des financements ainsi que dans le type d’activités financées ou non.

Les choix de l’allocation des fonds constituent un premier niveau de responsabilité, que ce soit en termes de quantité ou de qualité du financement. En effet, les besoins humanitaires dépassant les ressources allouées au niveau global, chaque bailleur de fonds à une première responsabilité qui consiste à allouer des sommes significatives, en fonction de ses ressources. Ce point deviendra de plus en plus important dans l’avenir si les besoins humanitaires au niveau global augmentent effectivement du fait des dérèglements climatiques annoncés. Contrairement aux 0,7% du PIB pour l’aide publique au développement, il n’y a pas de référence dans ce domaine, ce qui pourrait s’avérer utile dans l’avenir.

Le choix des projets financés et des opérateurs soutenus constitue un niveau de responsabilité supplémentaire. La question des critères de sélection est ici centrale et finalement peu traitée, à part en ex-post, à travers l’évaluation des programmes mis en œuvre sur le terrain. La question de la responsabilité du bailleur dans le financement de l’action sur tel ou tel critère se perd alors et/ou est vue alors comme subalterne par rapport à la responsabilité de l’opérateur. Notamment, la question de la répartition des fonds au niveau international en fonction de l’importance des besoins de chaque contexte (impartialité du financement) reste un enjeu pour l’avenir ; il n’existe pas de réel mécanisme de coordination des financements humanitaires au niveau international, entre Etats, pour garantir une telle impartialité, pourtant éthiquement primordiale.

Par ailleurs, les modalités des financements sont elles aussi cruciales pour la qualité de l’aide humanitaire. Les délais de décision, la transparence des processus, la flexibilité permise des programmes, etc. sont autant de critères de qualité qui peuvent avoir un impact direct sur la qualité des programmes mis en œuvre sur le terrain et qu’il serait éventuellement utile de clarifier. A nouveau, les critères du DAC/OCDE utilisés lors des évaluations sur le terrain ne contiennent pas l’ensemble des éléments vus comme déterminants : la flexibilité n’est pas considérée comme un critère de qualité alors qu’elle est centrale dans les programmes d’aide humanitaire et largement dépendante des procédures des bailleurs.

Enfin, la question plus spécifique du financement de certains types d’activités liées plus directement à l’amélioration de la qualité de l’aide reste posée. Si les années 90 ont vus l’émergence des pratiques de l’évaluation et de leur financement, d’autres activités restent sous financées. Il n’est plus à démontrer combien un diagnostic fin des situations est essentiel pour la qualité d’un programme. Et pourtant, combien de bailleurs acceptent de financer cette activité ? De même, la mise en place de réelles stratégies de formation du personnel ou de démarches qualité structurées accompagnant l’action, ne sont que rarement permises par les financements institutionnels existants. Ces axes restent encore à développer à l’avenir pour constater de véritables changements qualitatifs de l’aide en général.

Si donc les bailleurs ont une responsabilité démontrée et multi-facettes en termes de qualité de l’aide humanitaire, quels sont les mécanismes de suivi et de contrôle de cette responsabilité ? Le niveau national est évidemment essentiel et les bailleurs ont des comptes à rendre à leurs propres instances décisionnaires, parlementaires ou autres. C’est l’enjeu des évaluations des politiques publiques, des enquêtes parlementaires et des audits mais où la question de la qualité de l’aide pour les populations est rarement prioritaire face aux questions de bonne gestion financière. Pour compléter cela, les bailleurs membres de l’OCDE ont développé la pratique de la revue par les pairs (peer review) afin d’accompagner les efforts d’amélioration de l’aide. Ainsi, les différents états membres sont examinés à tour de rôle par leurs pairs et des recommandations sont énoncées. Cette pratique est porteuse de nombreuses opportunités mais quand on connait les difficultés d’application des recommandations des évaluations chez les acteurs opérationnels, alors qu’il y a théoriquement le levier de la conditionnalité des financements, on peut s’interroger sur l’impact réel de ces pratiques sur les modes de fonctionnement des bailleurs.

Depuis 2003, ces mêmes états ont clarifié les bonnes pratiques de la donation humanitaire. A Stockholm, les bailleurs ont énoncé 23 principes, signés aujourd’hui par 23 Etats et ECHO. Ces principes explicitent et clarifient une définition commune de l’aide humanitaire, basée sur les principes d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance. Ils rappellent, entre autres, des critères tels que l’adéquation des financements au niveau des besoins, la nécessaire participation des populations, reconnaissent le besoin de flexibilité des financements, etc. sans pour autant avoir été énoncés comme des critères de qualité.

Pourtant ces 23 principes pourraient aisément se transformer en une série de critères d’évaluation de la qualité du financement de tel ou tel bailleur. C’est d’ailleurs l’idée du tout nouvel Index Humanitaire mis en place par l’organisation espagnole Dara (www.daraint.org) : les 23 principes de la GHD ont été repris sous 5 piliers et donnent lieu à une ‘note’ pour chacun des bailleurs, permettant ainsi un classement final des signataires.

Cette initiative soulève de nombreuses réactions, depuis de vraies questions – telles que de savoir si le financement prioritaire de certaines crises humanitaires du fait de leur proximité linguistique, géographique et historique va à l’encontre ou non du principe d’impartialité des financements - jusqu’à d’autres réactions relevant plutôt, pour certains, de l’agacement d’être ‘mal noté’. Mais l’espoir de cette initiative n’est pas de plaire aux bailleurs mais de créer un moteur supplémentaire d’amélioration de la qualité de l’aide en permettant au grand public de porter une appréciation sur l’implication de son propre état dans les questions humanitaires.